Procedure over referendum cultuurcluster Zaanstad

Procedure over referendum cultuurcluster Zaanstad

De gemoederen in Zaanstad zijn al geruime tijd verhit door de komst van het zogenaamde Cultuurcluster. De bedoeling van de gemeente Zaanstad is nabij het treinstation van Zaanstad een Cultuurcluster gebouw op te richten waarin allerhande culturele organisaties in Zaanstad worden geconcentreerd. Deze organisaties moeten hun huidige locaties verlaten.

Inwoners van de gemeente Zaanstad hebben bezwaar tegen de hoge kosten en vrezen ook dat het Cultuurcluster zal leiden tot extra verloedering van andere delen van de stad. Zo komt de voormalige Verkadefabriek aan de Westzijde deels leeg te staan.

Hoe zit deze zaak nu juridisch in elkaar, is het nog mogelijk het Cultuurcluster tegen te houden?

Planologisch bezien is het Cultuurcluster al meer dan 10 jaar geleden mogelijk gemaakt in bestemmingsplan Inverdan. Het principebesluit over de planologische inpassing van het Cultuurcluster is dus al lang geleden genomen, daar valt voor belanghebbenden niets meer tegen te ondernemen. Een omgevingsvergunning voor het Cultuurcluster moet nog wel worden verleend. Een ontwerp is eind december 2017 ter inzage gelegd. Als een omgevingsvergunning wordt verleend kan daar tegen worden geprocedeerd, maar omdat de ontwikkeling in principe al is toegestaan, mag worden verwacht dat uiteindelijk een omgevingsvergunning wordt verleend en dat een procedure over de omgevingsvergunning hoogstens een bijstelling op detailniveau en uitstel oplevert.

Op 16 februari 2017 bleek dat het Cultuurcluster aanzienlijk meer gaat kosten dan begroot: de gemeenteraad van Zaanstad heeft toen besloten om het investeringsbudget ten behoeve van de realisatie van het Cultuurcluster met € 7.700.000,- te verhogen, het zogenaamde kredietbesluit.

Over dit laatste besluit, het kredietbesluit, hebben kiesgerechtigden om een referendum verzocht. Dat is op grond van artikel 5 van de Referendumverordening Zaanstad mogelijk als een kennisgeving daartoe tenminste vijf dagen voor een raadsbesluit wordt gedaan, en wordt gesteund door tenminste 500 kiesgerechtigden. Met deze kennisgeving staat nog niet vast dat ook daadwerkelijk een referendum kan worden gehouden: op grond van artikel 6 van de Referendumverordening van de Gemeente Zaanstad moet, als de raad zou besluiten dat een referendum kan worden gehouden, vervolgens nog een verzoek daartoe worden ingediend dat door 6000 kiesgerechtigden wordt gesteund.

Zover kwam het aanvankelijk niet. Nadat de gemeenteraad advies had ingewonnen bij rechtsgeleerden, die adviseerden dat een referendum over het kredietbesluit vanuit juridisch oogpunt mogelijk was, nam de gemeenteraad tevens op 16 februari 2017 het besluit dat zij om dringende redenen als bedoeld in artikel 3 k van de Referendumverordening geen referendum zou worden gehouden.

De gemeenteraad legde aan dit besluit ten grondslag dat de ruimtelijke besluitvorming reeds lang had plaatsgevonden, en dat bovendien met ontwikkelaars een vaststellingsovereenkomst was gesloten over de bouw van het Cultuurcluster. Het niet doorgaan van het Cultuurcluster is daarom ondenkbaar en zou ernstige schade berokkenen, aldus de gemeenteraad. Bovendien zou een referendum tot ontoelaatbare vertraging leiden.

Tegen dit besluit werd door belanghebbenden eerst bezwaar ingediend, en na afwijzing daarvan een voorlopige voorziening en beroep.

De Rechtbank Noord-Holland oordeelde op 21 december 2017, met dat het besluit van de gemeenteraad van Zaanstad om op grond van dringende redenen geen referendum te houden niet door de beugel kan. Het besluit van de gemeente betekent in feite dat zij geen referendum wil houden omdat de uitkomst “nee” zou kunnen zijn, aldus de Rechtbank. Zie: http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBNHO:2017:11154procedurereferendumcultuurclusterzaanstad

De Rechtbank verwoordt het als volgt:

Omdat het referendum een democratisch instrument is, kan de eventuele uitkomst (“een mogelijk nee als uitkomst”) geen dringende reden opleveren om een referendum niet te houden. Aangezien het om een raadgevend referendum gaat, kan het definitief niet doorgaan van het Cultuurcluster geen rechtstreeks gevolg zijn van het houden van het referendum. Het is namelijk de raad die, nadat het referendum is gehouden, beslist over de consequenties van de uitkomst van het referendum voor het kredietbesluit. Ook als een referendum zou worden gehouden, beslist uiteindelijk de raad over het al dan niet doorgaan van het Cultuurcluster. Zoals onder 6.5 is vermeld, is deze besluitvorming van de raad in de Referendumverordening niet genormeerd.

Het argument dat een referendum vertraging zou opleveren wijst de rechtbank tevens van de hand. Het referendum had in de periode voorafgaand aan de procedure al plaats kunnen vinden, aldus de Rechtbank.

De Rechtbank heeft hiermee naar mijn indruk een redelijk opmerkelijke uitspraak gedaan, die afwijkt van jurisprudentie over dit onderwerp, waarin de overheid een praktisch onbeperkte mate van beoordelingsruimte wordt gegeven tot afwijzing van een initiatief tot het houden van een referendum. Op zich is dit begrijpelijk gelet op het feit dat de rechter besluiten van de overheid, waarbij sprake is van beoordelingsvrijheid, besluiten slechts marginaal mag toetsen.

Bovendien moet worden opgemerkt dat een vergelijking met andere uitspraken over dit onderwerp lastig is, omdat gemeenten van elkaar verschillende referendumverordeningen hebben.

Zie bijvoorbeeld een uitspraak van de Raad van State uit 2017: http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2017:2878. In deze zaak ging het om een initiatief om een referendum te houden over de vestiging van een asielzoekerscentrum. De gemeente wees dat af, omdat de ruimtelijke besluitvorming al was voltooid. De Raad van State honoreerde dat besluit, en besteedde geen of nauwelijks aandacht aan de inhoud van de motivering van het besluit van de Gemeente, en aan het argument van appellanten dat zij zich door een zo ruime mogelijkheid tot afwijzing beknot zagen in hun democratisch recht.

In een vergelijkbare zaak, tevens betreffende een initiatief tot een referendum over een investeringsbesluit terwijl de ruimtelijke besluitvorming, net als in de cultuurclusterzaak, al was afgerond, werd door de Rechtbank Midden-Nederland, zie: http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBMNE:2013:3613 geoordeeld dat de gemeenteraad van Hoorn terecht besloot dat geen referendum kon worden gehouden.

Wel was het besluit van de gemeenteraad te Hoorn gegrond op een artikel in de Referendumverordening dat i hield dat een referendum niet kan worden gehouden over raadsbesluiten die hun grondslag vinden in een eerder besluit waarover een referendum had kunnen worden gehouden. De Referendumverordening van de gemeente Zaanstad kent een vergelijkbaar artikel, maar daar heeft de gemeenteraad uitdrukkelijk geen beroep op gedaan, getuige een passage uit de uitspraak in de cultuurclusterzaak, rechtsoverweging 6.2:

In de schriftelijke toelichting is namens de raad benadrukt dat het referendumbesluit is gebaseerd op artikel 3, aanhef en onder k, van de Referendumverordening en niet op enig ander onderdeel van dit artikel.

Zie ten slotte ook http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBNHO:2015:11183, waarbij wel sprake was van een nog te nemen besluit, en geen van de uitzonderingsgronden voor het houden van een referendum van toepassing was. De gemeente Landsmeer betoogde in deze zaak dat zij, omdat in de aanhef van artikel 3 van haar Referendumverordening staat dat een referendum kan worden gehouden, ten allen tijde kan besluiten geen referendum te houden. In dit geval vond de gemeente Landsmeer een referendum prematuur. De Rechtbank ging daar in mee.

Mogelijk was de zaak voor Zaanstad anders verlopen als zij haar besluit wel had gegrond op de uitzonderingsgrond in artikel 3.g van de Referendumverordening Zaanstad: besluiten die naar het oordeel van de raad hun grondslag vinden in een eerder genomen beslissing waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden.

Of dat zo zou zijn geweest en hoe de Raad van State in hoger beroep zou hebben geoordeeld blijft ongewis, want de gemeenteraad van Zaanstad heeft op 28 januari 2018 besloten dat er wel een referendum kan worden gehouden. Inmiddels is of wordt een verzoek tot het houden van een referendum ingediend, vergezeld van 5.000 handtekeningen, zo begrijp ik uit de website van de initiatiefnemer: www.kultuurklutser.nl;

Uit gepubliceerde raadsstukken blijkt dat de gemeenteraad zich al voorbereidt op de mogelijkheid van bezwaar en beroep door derde belanghebbenden tegen het uiteindelijke besluit over het houden van een referendum. In dat uiteindelijke besluit moet door de gemeente worden beoordeeld of het aantal vereiste handtekeningen door de initiatiefnemers is verkregen. De aanbesteding van het project is met enige maanden uitgesteld.

Als er genoeg steunverklaringen zijn, zal een referendum worden gehouden. Over wat de gemeenteraad vervolgens met de uitkomst doet, en of dat betekent of het Cultuurcluster doorgaat of niet, is niets te zeggen. Het referendum is immers raadgevend, de gemeenteraad kan met de uitkomst doen wat zij wil.

Vragen over omgevingsrecht en bestuursrecht? Neem vrijblijvend contact met ons op.

Over de auteur

admin administrator

Advocaat vastgoed en omgevingsrecht bij Jonkman, van Nieuwenhuizen en Wezel te Zaandam.